Escenario
internacional y desafíos a la democracia en Panamá
Dr. Carlos Guevara Mann1,*
1Profesor
de Ciencias Políticas y Director de la Maestría en
Relaciones Internacionales de Flori=
da
State University, Panamá
*Autor
para correspondencia: cguevara@fsu.edu
=
Recibido: 11 de febrero de 2020
Aceptado: 05 de marzo de 2020
___________________________________=
___________________________________________
Tres décadas atrás, a inicios de 19=
90,
nuestro país daba los primeros pasos hacia la normalización política y
económica. Se trataba reorganizar =
el
desenvolvimiento de la vida nacional dentro del marco jurídico de la
constitución de 1972, reiteradamente pisoteada por sus propios creadores.
La reconstrucción nacional que se i=
ntentaba
en los primeros meses de 1990 era titánica.
El país acababa de ser blanco de una acción armada extranjera, que
estuvo acompañada por un vergonzoso saqueo.
Esa invasión fue el punto culminant=
e de
la aguda crisis política y económica que aquejó a la nación panameña en los=
dos
años precedentes, la cual no pudo resolverse mediante la vía electoral, por=
que los
militares en el poder y sus socios civiles desconocieron los resultados de =
la
elección presidencial del 7 de mayo de 1989.
Deseaban continuar al mando del país, como lo habían hecho durante 21
años, al frente de una dictadura que desarticuló las fundaciones republican=
as y
democráticas del Estado panameño; supeditó el Estado de derecho a los apeti=
tos
del tirano de turno; estranguló las libertades individuales; exacerbó la
demagogia seudo nacionalista, la represión y el populismo para mantener su
vigencia; e hizo lo posible por erradicar el civismo de la esfera pública,
transformado a los panameños, de ciudadanos que éramos a la víspera del gol=
pe
militar, en suplicantes vasallos del déspota en el poder.
Es importante que los panameños
tengamos presentes estos hechos, en primera instancia, para que justiprecie=
mos
los logros alcanzados en los treinta años transcurridos tras el desalojo de=
la
dictadura y, en segundo lugar, para reafirmar nuestro compromiso hacia una
auténtica, sólida y duradera democracia.
Al hacerse cargo del poder, el pres=
idente
Guillermo Endara, elegido por una abrumadora mayoría de votantes en mayo de
1989, asumió la difícil tarea de reconducir al país por la senda del
constitucionalismo y la democracia. Las condiciones
internas, como hemos visto, no eran las más propicias para la democratizaci=
ón. Pero de afuera sí soplaban vientos favo=
rables
a la democracia.
El 9 de noviembre de 1989, el derru=
mbe
del muro de Berlín simbolizó, de la forma más gráfica posible, el final del=
imperio
soviético en Europa oriental y la liberación, del yugo moscovita, de seis
países: Alemania Oriental, Bulgaria, Checoslovaquia, Hungría, Polonia y Rum=
anía,
extendiéndose con ello la tercera ola de la democracia detrás de la cortina=
de
hierro.
Esta tercera ola de la democracia, =
como
lo planteó el profesor Huntington,[1]
ya abarcaba a América Latina desde finales de la década del setenta. En 1986-1988, la prestigiosa ONG
internacional Freedom House clasificaba como Estados “libres” a once repúbl=
icas
en una región donde, una década antes, solo había tres democracias liberale=
s.[2] A pesar del trauma que significó la rem=
oción
de la dictadura militar panameña, el panorama mundial y el contexto regional
daban a los demócratas del istmo esperanzas de que nuestro país pudiese ava=
nzar
por el camino que siguieron los Estados de Europa Oriental y algunos de Amé=
rica
Latina.
Panamá, efectivamente, transitó a u=
na
democracia formal durante la presidencia de Guillermo Endara (1989-1994).
¿Qué ha significado, para Panamá,
formar parte del grupo de países que califican como Estados “libres” de Amé=
rica
Latina? En primera instancia: la
normalización en el ejercicio del poder, conforme a la constitución de 1972=
. Esto quiere decir que cada cinco años t=
ienen
lugar elecciones populares competitivas, a partir de las cuales asumen el p=
oder
ejecutivo, el poder legislativo y los cargos municipales los candidatos a
quienes se proclama elegidos. Esto=
s individuos
inician y terminan sus funciones según el calendario constitucional, sin am=
enazas
de consideración, atentados inconstitucionales o golpes de Estado.
Esta normalización representa un im=
portante
salto cualitativo en comparación con la situación imperante desde la
instauración del sistema republicano en nuestro medio, casi doscientos años
atrás (en 1821) hasta el derrocamiento de la dictadura militar. Un aspecto de nuestra historia política
republicana es, precisamente, la inestable rotación en la jefatura del
ejecutivo, sobre todo durante el período federal de unión a Colombia
(1855-1885), al igual que a mediados del siglo XX (1931-1968) y a lo largo =
de
la dictadura militar (1968-1989), cuando tuvimos nueve presidentes
“desechables” en 21 años, un promedio de uno cada dos años y cuatro meses.<=
span
style=3D'mso-spacerun:yes'> El tránsito a la democracia significó la
superación de esta inestabilidad. =
Desde
1994, seis presidentes han iniciado y concluido sus períodos conforme a la
constitución: toda una proeza, en el contexto histórico panameño y
latinoamericano.
Como resultado del desalojo de la
dictadura obtuvimos, también, la alternancia en el ejercicio del poder y un
mayor respeto por algunas libertades fundamentales. Liberadas de las ataduras a que las som=
etió la
dictadura, garantías fundamentales como el derecho a la libre expresión, a =
la
asociación con fines lícitos y a solicitar respuestas de los gobernantes, h=
an
logrado una mayor amplitud, aunque distan mucho de ejercerse efectivamente.=
Un fenómeno característico de la po=
st-dictadura
en Panamá es el crecimiento económico. La
economía panameña ha crecido cada año, desde 1990 en adelante. Aunque, evidentemente, la tasa de creci=
miento
no ha sido siempre igual y, en algunos momentos—sobre todo, a inicios del n=
uevo
milenio—el ritmo del crecimiento se ha ralentizado significativamente, en
ningún año se han reportado contracciones económicas. Esto diferencia al período democrático =
del
período dictatorial, durante el cual el país experimentó contracciones
económicas en 1983 (-4.5%), 1987 (-1.8%) y 1988 (-13.8%).[4] El crecimiento económico es un logro
interesante, cuyas conexiones con el sistema político establecido treinta a=
ños
atrás deben ser estudiadas con mayor cuidado a fin de determinar correlacio=
nes
y causalidades, como se ha hecho para otros países.
A pesar de la normalización en el
ejercicio de los cargos de elección y de la ampliación del ámbito de la
autonomía individual, Panamá no ha logrado avanzar significativamente hacia=
una
mayor democratización de su vida política.
Más allá de la concurrencia a las urnas, que se sitúa en aproximadam=
ente
75% del electorado,[5] la
participación ciudadana en la toma de decisiones que afectan a la sociedad =
es
limitada.
Esta participación encuentra grandes
obstáculos. A los ciudadanos se nos
dificulta tomar parte en un sistema político controlado por las cúpulas de =
los
partidos, lo que contribuye a configurar un régimen bastante semejante a un=
a partidocracia. Fuera de los partidos, la participación
ciudadana es aún más difícil. Las
peticiones, solicitudes, quejas y reclamos de la población no son genuiname=
nte atendidos
ni en la esfera municipal ni en el ámbito nacional porque, más allá de las =
votaciones
a los cargos de elección popular—que ocurren simultáneamente, cada cinco añ=
os (un
lapso demasiado prolongado)—no hay adecuados mecanismos de rendición de
cuentas. Existen, claro está, las =
instituciones
que, conforme al principio republicano, deben ejercer esa fiscalización y e=
se
control, pero ni la Asamblea Nacional, ni el Órgano Judicial, ni el Ministe=
rio
Público, ni la Contraloría General de la República, ni la Defensoría del
Pueblo, ni los gobiernos municipales cumplen con su cometido.
En la búsqueda de los factores detr=
ás
de esta ineficacia, debemos considerar, con mucho detenimiento, el inadecua=
do
diseño constitucional, que proviene de la dictadura militar y debió ser
descartado en 1990 por sus orígenes antidemocráticos, pero se mantuvo
vigente. Panamá es un país que, co=
mo
Chile, ha pretendido organizar su vida en democracia bajo una constitución
emanada de los cuarteles. Como lo =
hemos
visto recientemente en Chile, esa es una mescolanza incoherente.
Uno de los peores aspectos de la
constitución de 1972 es el sistema de representación política que instituye=
. En
una democracia liberal, la participación ciudadana va de la mano del sistem=
a de
representación, que permite exponer las preocupaciones ciudadanas en los
escenarios de toma de decisiones nacionales y locales (en Panamá, la Asambl=
ea
Nacional y los consejos municipales, respectivamente). La metodología instituida en la Constitu=
ción Política
(y el Código Electoral) para la elección de diputados, sin embargo, favorec=
e el
personalismo y el clientelismo, contribuyendo de esa manera a la elección d=
e un
elemento poco idóneo para el desempeño de las importantes tareas de
fiscalización y control de los otros órganos del Estado, que tampoco están
debidamente estatuidas en dicha carta fundamental.
En cuanto al sistema municipal—uno =
de
los pilares de la democracia liberal, según lo expuso nada menos que el Dr.
Justo Arosemena, nuestro principal estadista—puede afirmarse, sin temor a e=
quivocaciones,
que la constitución de 1972 lo desbarató, imponiendo, en lugar de los
concejales que antes constituían la cámara edilicia, a los llamados
representantes de corregimiento, elegidos sobre bases de clientelismo y
corrupción. Esos mal llamados
“representantes” se constituyeron, en las palabras del jurisconsulto Humber=
to
E. Ricord, en la “base populachera” de apoyo a la dictadura militar.[6] A pesar de ello, han perdurado en el ti=
empo y
el espacio. Hoy, sus principales
preocupaciones no son la vigilancia permanente de la administración de sus
distritos, sino el reparto de dádivas, canonjías y prebendas, con fines
electoreros y de enriquecimiento personal.
De la mano de un sistema constituci=
onal
inapropiado, un sistema electoral inadecuado contribuye al mal funcionamien=
to
de los órganos del Estado y a obstaculizar la participación ciudadana. Al igual que las raíces de la Constituc=
ión
Política, los orígenes de ese sistema electoral se encuentran en las entrañ=
as
de la dictadura militar. En treint=
a años
de democracia no ha sido democratizado ni depurado de sus rasgos más
característicos, que son el clientelismo y la corrupción. Son esos, y no la libre voluntad ciudad=
ana,
los factores que explican el acceso a los cargos de representación popular =
en
Panamá. En consecuencia, la compra=
de
votos sigue siendo el método más eficaz para acceder a un puesto de elecció=
n y
quienes así alcanzan los escaños de la representación política, no lo hacen
motivados por promover el bien común, sino por resarcir sus gastos y obtene=
r copiosas
ganancias.
El sistema político de la democracia
panameña, procedente de la dictadura militar, ya da señales de estrés. Si no se ataca la raíz del problema—una
estructura constitucional y electoral que promueve el clientelismo, la
corrupción y el divorcio entre cargos públicos y ciudadanos—corremos el rie=
sgo
de perder los logros de la democracia, que han caracterizado a Panamá en su=
etapa
más reciente: el ejercicio del poder público sin interrupciones extra const=
itucionales,
su puntual renovación conforme al calendario constitucional y un mayor espa=
cio
para la expresión individual y colectiva.
Necesitamos mantener y profundizar =
la democracia,
no solo para conservar esos logros, sino, además, para proveer soluciones, =
mediante
fórmulas pacíficas y de consenso, a importantes problemas nacionales: la
inseguridad alimentaria y nutricional; la contaminación, la falta de
saneamiento y la depredación ambiental; los reducidos niveles educativos de=
la
población; los tremendos obstáculos en el acceso a la salud y la seguridad
social; el bajo nivel de ingresos frente al ascendente costo de la vida; las
enormes complicaciones e inseguridades en el transporte público; la crecien=
te criminalidad;
el inadecuado acceso a la justicia; y la falta de probidad en las actuacion=
es públicas,
entre otros.
Ante las voces que reclaman, cada v=
ez
con mayor insistencia, respuestas a todas estas situaciones y expresan
frustración por la incapacidad del Estado de proveerlas, debemos recordar q=
ue no
es el mesianismo populista, ni una dictadura militarista, ni—evidentemente—=
la
desfasada partidocracia las que mejor pueden atenderlas. Es una auténtica democracia liberal por=
que,
como nos lo recuerdan autores como Francis Fukuyama, la democracia es el ún=
ico
sistema que reconoce la dignidad y los derechos humanos de todos los
integrantes de la comunidad política.[7] Solo mediante la democratización de las
estructuras constitucionales y electorales lograremos preservar y adecuar
nuestro sistema político a nuestras necesidades. La manera más legítima, democrática y ef=
ectiva
para lograr esta adecuación es una asamblea constituyente formada a partir =
de
la más amplia participación ciudadana.
Un motivo adicional para promover la
democracia es el anhelo histórico, abrigado por Panamá y todos los pueblos =
de
buena voluntad, de contribuir a la paz mundial.
Desde hace mucho tiempo se ha observado que los países democráticos
constituyen entre sí una zona de paz.
Los Estados democráticos resuelven las diferencias que surgen entre
ellos por medios pacíficos, no a través de la guerra. No en vano, la Carta y
otros documentos constitutivos de la OEA proponen para los países del nuest=
ro
hemisferio un esquema democrático como instrumento para lograr la satisfacc=
ión
de las demandas populares y la paz entre los Estados del continente. Ciertamente, la Carta de la OEA indica =
que
“la democracia representativa es condición indispensable para la estabilida=
d,
la paz y el desarrollo de la región”, por lo cual establece, como uno de sus
principales propósitos, el de “promover y consolidar la democracia
representativa dentro del respeto al principio de no intervención” (Art. 2b=
).[8]
En Panamá, la propuesta de afianzar=
y
profundizar la democracia va de la mano de la desmilitarización de los
servicios de seguridad. Años atrás=
uno
de nuestros más brillantes estadistas, el Dr. Carlos Iván Zúñiga, planteó la
creación de la zona desmilitarizada de América, inicialmente entre Panamá y=
Costa
Rica—el país de más larga tradición democrática en Latinoamérica—sobre la b=
ase
de los rasgos compartidos entre ambos Estados: la democracia y la proscripc=
ión
del ejército.[9] Para beneficio de nuestros pueblos, esta
propuesta debe ser retomada e implementada, con el apoyo de la OEA, pues el
militarismo y la negación de la democracia por los que propugnan algunos
sectores solo conducen a mayor desdicha y tribulación.
Señor Secretario General, señoras y
señores: Vivimos tiempos muy cruciales para la democracia. En Panamá, el sistema de gobierno insta=
urado
en 1990 da muestras de agotamiento y la frustración popular aumenta, sin que
existan las válvulas de escape para evitar un estallido, porque el sistema
constitucional y electoral de la democracia panameña es inadecuado a nuestr=
as
necesidades. Hemos visto cómo en o=
tras
partes del hemisferio, la incapacidad de respuesta del sistema político ha =
sido
el aliciente para una explosión social. <=
/span>Esta
ha sido la reciente experiencia de Chile, un Estado que transitó a la
democracia casi al mismo tiempo que nosotros y, al igual que Panamá, mantie=
ne
esquemas de gobierno heredados de la dictadura, inadecuados en tiempos demo=
cráticos.
En otras partes de la región, así c=
omo fuera
de ella, la democracia pierde espacios frente al autoritarismo. En Estados Unidos, cuya arquitectura
constitucional sirvió de modelo para el republicanismo democrático en todo =
el
mundo, un discurso populista, agresivo y neo-nacionalista contribuye a
desvalorizar la democracia y el Estado de derecho, según lo reconoce Freedom
House en su más reciente informe.[10] Brasil, India, Filipinas y otros países=
experimentan
situaciones muy parecidas mientras que, en Europa, cuyo pensamiento ilustra=
do
iluminó por años los esfuerzos por establecer sistemas de gobierno respetuo=
sos
de la ley y los derechos humanos, el ultranacionalismo y la intolerancia va=
n en
aumento, menoscabando logros alcanzados a lo largo de los siglos.
Rusia y China, grandes potencias qu=
e,
en la actualidad, incrementan su posición internacional, son hostiles a la
democracia. Y en una América Latin=
a que,
treinta años atrás, navegaba con entusiasmo sobre la tercera ola de la
democracia, en años recientes las pérdidas democráticas se han acentuado
considerablemente.
Hoy, solo ocho Estados (de un total=
de
veinte en la región) son considerados “libres”.[11]
Nueve son parcialmente libres y tr=
es—el
número más alto desde 1989—son dictaduras: Cuba, Nicaragua y Venezuela.[12]
Este retroceso democrático en países
vecinos y otros continentes debe constituir un importante llamado de atenci=
ón a
los panameños, para sanear y recomponer nuestro sistema constitucional y
electoral de forma tal que logremos un afianzamiento de la democracia, el
gobierno republicano, el Estado de derecho y el ejercicio de las libertades=
fundamentales
en nuestro istmo. Hacia ese fin, o=
jalá podamos
contar con el apoyo de la OEA, hoy mucho más comprometida con la democracia=
que
en etapas anteriores.
Nota del Editor:
El texto corresponde a la ponencia
presentada por el Dr. Guevara Mann, dentro del simposio “Panamá ante los nu=
evos
desafíos a la paz social y la democracia en América Latina”, impartido en la
Cámara de Comercio, Industrias y Agricultura de Panamá, el martes 18 de feb=
rero
de 2020.
[1] Samu=
el P.
Huntington, The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Centur=
y
(Norman: University of Oklahoma Press, 1991).
[2] Free=
dom
House, “About Freedom in the World: Country and Territory Ratings and
Statuses, 1973-2019 (Excel),” en https=
://freedomhouse.org/report-types/freedom-world. Acceso:
16 de febrero de 2020. En 1976-197=
7,
solo Colombia, Costa Rica y Venezuela clasificaban como países “libres” o
democracias liberales. En 1986-198=
8,
Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Honduras, Pe=
rú,
República Dominicana, Uruguay y Venezuela recibieron esa misma clasificació=
n.
[3] Costa Rica (1949), Uruguay (= 1985), Chile (1990), Panamá (1994) y El Salvador (1997) (cinco Estados en total).<= o:p>
[4] Centro Nacional de Competiti=
vidad
(CNC), “Productividad total de factores: el caso de Panamá” (Panamá: CNC, s=
.f.),
anexo I, https://cncpanama.org/phocado=
wnload/Productividad%20Total%20de%20Factores.%20El%20caso%20de%20Panama.pdf=
, acceso: 21 de marzo de 2020=
.
[5] Isabel Díaz, “Participación =
en las
elecciones de Panamá es alta en comparación a otros países de la región”, <=
i>Panamá
América, 7 de mayo de 2019, https://www.panamaamerica.com=
.pa/politica/participacion-en-las-elecciones-de-panama-es-alta-en-comparaci=
on-otros-paises-de-la-region.
Acceso: 16 de febrero de 2020.
[6] Humberto E. Ricord, Norie=
ga y
Panamá: orgía y aplastamiento de la dictadura (México: edición del auto=
r,
1991), pág. 74.
[7] Fran=
cis
Fukuyama, The End of History and the Last Man (New York: Avon Books,
1993).
[8] Organización de los Estados
Americanos (OEA), “Carta de la Organización de los Estados Americanos”, en =
http://www.oas.org/es/sla/ddi=
/docs/tratados_multilaterales_interamericanos_A-41_carta_OEA.pdf=
. Acceso: 17 de febrero de 20=
20.
[9] Carlos Iván Zúñiga, “Hacia la
desmilitarización de América Latina”, La Prensa, 14 de mayo de 2005.=
[10] Freedom House, Freedom in the World 2019: Democracy in Retr=
eat
(Washington: Freedom House, 2019), en https://freedomhouse.org/report/freedom-world/freedom-world-2019/de=
mocracy-in-retreat. Acceso:
16 de febrero de 2020.
[11] Argentina, Brasil, Chile, Co=
sta
Rica, El Salvador, Panamá, Perú y Uruguay
[12] Free=
dom
House, “About Freedom in the World: Country and Territory Ratings and
Statuses, 1973-2019 (Excel),” en https=
://freedomhouse.org/report-types/freedom-world. Acceso: 16 de febrero de 2020.
Vol. 8, No. 2, Mayo - Agosto 2020
pp. 93 - 98
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