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Revisión de los Shocks en la Economía

 =

Review of Shocks= in the Economy

 

 

José Benjamín Sokol*

 

1  

*Autor por correspondencia: José Benjamín Sokol, josesokol@verizon.net

 

Recibido: 09 de julio de 2021.

 Aceptado: 27 de diciembre de = 2022

=  

Resumen

 

La economía panameña se desempeñó espectacularmente a partir de 1989 creciendo a una= tasa de 6% real anual en promedio durante treinta años. Fue la más alta regist= rada en la Región Latinoamericana y una de las más altas globalmente.  Además, se dieron logros importantes = no alcanzados en otros países dentro y fuera de la región.  La clase media se expandió y fortalec= ió.  El nivel de pobreza general se redujo = de 37.9% en el 2000 a 21.5% en el 2019 y el de pobreza extrema de 21.9% a 10.0= %, principalmente debido a transferencias recibidas por hogares de menores recursos.  Mejoraron las desiguald= ades de ingreso al reducirse el coeficiente GINI de 56.6% en el 2000 a 49.8% en el = 2019 a pesar de que estas permanecen altas en relación a otros países latinoamericanos.   Como resultad= o Panamá ingresó al grupo de países clasificados como de altos ingresos por el Ban= co Mundial.  Más recientemente la ec= onomía fue golpeada duramente por la pandemia del Covid-19. Esta inmovilizó la actividad económica a raíz de la alta densidad de población y contagio e= n el área metropolitana causada por hacinamientos en barrios de bajos ingresos, extendiendo su impacto destructivo al resto del país. Ello requirió restr= ingir y cerrar temporalmente actividades comerciales, de servicios, y de producci= ón.  Dichas acciones causaron una fuerte ca= ída del PIB y el PIB per cápita, la mayor en la región y una de las mayores en t= rminos porcentuales globalmente, fuerte contracción de las importaciones, rápida= expansión del desempleo, desplome de los ingresos fiscales, dificultades financieras = en pequeñas y medianas empresas (PYMES), y una pérdida de ingreso en los gru= pos de bajos ingresos e informales, y en aquellos de la clase media con contratos = de trabajo suspendidos. Una recuperación post Covid-19 no debería definirse = como un retorno a niveles de actividad económica pre- pandemia propensos a shoc= ks externos, sino como un punto de inflexión hacia patrones de crecimiento m= s productivos, resistentes a los shocks, e inclusivos. El crecimiento se va a= dar, aunque podría sea lento y gradual inicialmente. Una parte importante de la actividad económica diaria opera en un entorno de una economía de consumo= . En la coyuntura será indispensable que los consumidores tengan certeza de ase= gurar sus ingresos de manera de mantener un ritmo normal de gastos en un contexto= en que el impacto adverso de la pandemia en la salud de los panameños vaya disminuyendo.

 

Palabras cla= ve: Shocks; Economía; PIB; Panamá; PYMES.

 

 


Abstract

 

The Panamanian economy performed spectacular= ly starting in 1989, growing at an average real rate of 6% per year for thirty years. It was the highest registered in the Latin American Region and one of the highest globally. In addition, important achievements were obtained that were not achieved in other countries inside and outside the region. The mid= dle class expanded and strengthened. The general poverty level fell from 37.9% = in 2000 to 21.5% in 2019, and the extreme poverty level from 21.9% to 10.0%, m= ainly due to transfers from low-income households. Income inequalities improved by reducing the GINI coefficient from 56.6% in 2000 to 49.8% in 2019, although these were high concerning other Latin American countries. As a result, Pan= ama entered the group of countries classified as high-income by the World Bank. Plus, the economy has recently been hit hard by the Covid-19 pandemic—this immobilized economic activity due to the high population. Density and conta= gion in the metropolitan area caused by overcrowding in low-income neighborhoods extend its destructive impact on the rest of the country. This required reducing and temporarily closing commercial, service, and production activities. These actions caused a sharp drop in GDP and GDP per capita, the largest in the region and one of the largest in percentage terms globally, a sharp contraction of imports, a rapid expansion of unemployment, a collapse= in tax revenues, financial difficulties in small and medium-sized enterprises (SMEs), and a loss of income in low-income and informal groups, and in thos= e of the middle class with suspended employment contracts. A post-Covid-19 growth recovery should not be defined as a return to pre-pandemic levels of econom= ic activity likely to external shocks but as a turning point towards more productive, shock-resistant, and inclusive growth patterns. Growth will hap= pen, although it could be slow and gradual initially. A significant part of daily economic activity operates in a consumer economy environment. At this junct= ure, it will be essential for consumers to secure their income to maintain a standard spending rate in a context in which the pandemic's adverse impact = on Panamanians' health is diminishing.

 

Keywords: Shocks; Economy; PIB; Panama; PYME= S.

 

= Introducción

 

Este artículo examina las principales experiencias panameñas en ha= cerle frente a shocks adversos (McKinsey & Company, 2021) durante los últimos 75 años, las políticas públicas instrumentadas, al igual que aqu= ellas que podrían acelerar la reactivación y promover un crecimiento sostenido = de más largo plazo.  Asimismo, se analizan brevemente las experiencias recientes de países del Asia que han tenido un éxito singular en recuperarse rápidamente de los shocks.

El análisis utilizado en la economía panameña parte de la premisa= de que el crecimiento proviene de la expansi= n de los factores de producción, capital y mano de obra y de la productividad de ambos, y que la economía es financiada por flujos provenientes de la balan= za de pagos que apuntalan la expansión del crédito doméstico (Sokol, 2019).  El ensayo enfoca su atención en políticas que enfatizan el desarrollo del capital humano para lograr un bienestar más inclusivo, enfoque que de haber existido hubiera permitido una escala menor= del impacto de la pandemia sobre la economía. Dicho énfasis es esencial para aprovechar oportunidades que conduzcan a una mayor prosperidad para todos l= os panameños. A la vez, el análisis reconoce que un estímulo en la demanda agregada, proveniente de la expansión privada derivada del turismo internacional, flujo de recursos de la cuenta de capital de la balanza de p= agos para aumentarle liquidez a las empresas privadas, e inversiones públicas, = es indispensable para reactivar la economía en el corto plazo.

 

Tabla 1. Panamá: Fuentes de Crecimiento Económico por Subperíodos, 1989-2016 (crecimien= to promedio en porcentaje)

 

 

Subperíodos

 

 

PIB

 

 

Capital Físico

 

 

Mano de Obra

 

PTF

(productividad total de factores)

 

1989 - 2004<= o:p>

4.6

1.4

2.1

1.1

2004 - 2013<= o:p>

8.3

5.2

1.1

2.0

2014 -2016

   5.6=

3.5

1.3

0.8

Fuente: Jorgenso= n y Vu y Hoffman, Aravena y Friedman para 1989-2004 y 2004-2013; estimaciones de Victor J. Elías para el 2014-2016.

 

Las estimaciones de fuentes de crecimiento incluidas en el cuadro arriba están basadas en un modelo Solow de función de producci= ón (Mankiw, N.G.; Romer, D. & Weil, D.N., 1992)., el cual explica el comportamiento de la economía= en los últimos 30 años (a partir de 1989), a la vez que sirve para proyectar= el crecimiento potencial del PIB a largo plazo. El análisis desagregó la exp= ansión de los factores de producción en capital físico y mano de obra, junto con= la productividad de ambos en tres subperíodos durante 1989-2016.  Al desagregarse la función de producc= ión se logró identificar cuando comenzó a debilitarse el crecimiento del capital= , mano de obra, y productividad de ambos factores. Ello permitió auscultar cómo = dichas pérdidas influenciaron el patrón de crecimiento. 

El crecimiento y aumentos de productividad a partir del 2014 no pudieron repetir los logros de la década anterior.  Además de frustrar las expectativas de convertir a Panamá en el nuevo polo de crecimiento global, su convergencia= con los ingresos per cápita sufrió un fuerte revés. No obstante, las políti= cas y reformas requeridas en la economía son las mismas, aunque algo acentuadas = por el Covid-19.  Algunos analistas utilizan este modelo de largo plazo en preparar estimaciones de corto plazo. El problema que surge en ello radica en que no= se incorpora el debilitamiento registrado. Eso hace que la proyección muchas = veces sobreestime el crecimiento en el corto plazo (Sokol, 2019). 

 

Los Shocks Externos

 

Los shocks constituyen interrupci= ones abruptas en la cadena de producción de bienes y servicios de un país o de= la economía global en su conjunto.  = Reducen la actividad económica, deterioran las finanzas públicas, erosionan el bienestar de la población y desmejoran los indicadores de desempeño (Brunnhuber, S., 2023). Golpean el comercio internacio= nal, especialmente materias primas (petróleo y otros minerales) y servicios, de= uda pública, flujos financieros, tasas de interés, e indicadores fiscales trasladando su impacto adverso a otros sectores y a la población en su conjunto.

 

La pandemia del Covid-19 que surgió a fines del 2= 019 ha generado una severa recesión global de la cual no le será fácil salir rápidamente a algunos países. Ello c= ontrasta con pronósticos altamente positivos emitidos de diferentes fuentes. La contracción causada en el 2020 fue repentina y profunda, de impacto mayor = para aquellos agentes económicos con débiles estructuras de su situación fina= nciera manifestadas en una baja liquidez y/o altos niveles de endeudamiento. La producción mundial disminuyó tres veces más que en el shock del impacto = de hipotecas tóxicas en el 2009 en la mitad del tiempo que aquel tomó. Esta pandemia sobresale por su impacto diferencial entre sectores y países, can= ales de transmisión, e incertidumbre al depender del destino del virus.  Ella ha causado más de un millón de = muertes en la Región Latinoamericana, la cual registra la tasa de mortalidad per c= ápita más alta del mundo (Kennedy, D., M= ay 22,2021)

El deterioro de la capacidad productiva acaece a través de varios canales al generarse una recesión.  El desempleo se mantiene en niveles al= tos mientras que la participación laboral se reduce ocasionando una fuerza lab= oral más pequeña. La acumulación de capital humano y sus ingresos futuros se = ven afectados por el deterioro en competencias durante un período prolongado de desempleo, retrasos en ingresar al mercado laboral, y debilitamiento estructural del sistema educativo.  Bajos niveles de inversión conducen a una lenta acumulación del capital físico= que afecta su productividad al utilizarse las tecnologías pausadamente. La eco= nomía también se ve impactada por pérdidas de conocimientos a raíz de quiebras= , menor investigación, desarrollo e innovación, y mala asignación de recursos, l= o cual agrava la ya escasa inversión en estos aspectos.

Después de más de un año y medio de surgida la pandemia las perspectivas globales permanecen inciertas para algunos países. Las nuevas mutaciones del virus y acumulación de víctimas suscitan preocupaciones, incluso con la creciente cobertura de vacunación de la población. Adicionalmente, esta no garantiz= a una total inmunidad al virus. Las recuperaciones económicas divergen entre pa= ses y sectores reflejando la variación en la angustia provocada por la pandemia = y el nivel de apoyo a las políticas públicas.=   Las perspectivas no sólo dependen del resultado de la batalla en= tre el virus y las vacunas, sino de la eficacia con que se despliegan las polí= ticas en limitar los daños económicos y de la disciplina social en relació= n a medidas de bioseguridad (Barrett, P.; <= span class=3DSpellE>Sonali Das, M.; Magistretti, G.; Pugacheva, E.; Wingender,= P., 2021).

En recesiones típicas (que no coinciden con confl= ictos violentos o guerras, crisis financieras, pandemias o desastres naturales) se constriñe la actividad productiva al debilitarse la demanda de generada po= r las empresas y consumidores, al igual que la productividad.  A la vez la tasa de desempleo aumenta = antes de ser impactada por políticas para copar con la crisis.  Por lo general las pandemias son segui= das por pérdidas de producción en magnitudes superiores a las que siguen recesion= es típicas.  Se estima que la produc= ción mundial en el 2024 podría ser un 3% menor a la prevista antes de la pandemia.  La historia sugiere que= las recesiones profundas a menudo dejan cicatrices de larga duración que afect= an la productividad (Barrett, P.; Sonali Das, M.; Magistretti, G.; Pugacheva, E.; Wingender,= P., 2021). Cabe agregar que las inestabilida= des financieras, normalmente asociadas con los peores shocks, se han evitado po= r el momento.  Su potencial impacto pod= ría representar un fuerte shock si no se establece con objetividad y prontitud = la magnitud de la brecha fiscal que se planea corregir. 

El Covid-19 golpeó duramente el turismo internaci= onal, especialmente de hoteles y restaurantes, transporte, y en particular crucer= os y convenciones, actividades de comercio al por mayor y por menor relacionadas= , y la educación.  Las restricciones = a viajes y medidas de distanciamiento social para reducir su propagación han tenido= un impacto dramático en las actividades económicas que dependen de interacci= ones humanas físicamente cercanas.  = En mayo del 2020 las salidas de vuelos habían disminuido en alrededor del 80% en relación al año anterior, las reservas de restaurantes en más del 90%, y= las de hoteles en más del 70%.  Las soli= citudes de instrucciones de conducir habían disminuido en más de 50% en relación= a sus niveles de enero del 2020.” (Fondo Monetario Internacional, 20= 20)

La combinación de altos niveles de deuda corporat= iva y familiar y el repentino shock del Covid-19 ha creado desafíos sin precedentes.  De acuerdo a la base= de datos del Fondo Monetario Internacional (IMF), la deuda global total en el = 2018 alcanzó el 226% del PIB, de la cual la corporativa y familiar comprendía = tres cuartas partes.  Dados estos nivel= es, la pandemia supone un grave problema de deuda en el sector empresarial.  Este se encuentra afectado por su baja liquidez y deterioro en su capacidad de rotar inventarios, especialmente en= las PYMES, las cuales tienen problemas de disponibilid= ad de capital de trabajo.  Igualmente, en el sector de hogares, l= o cual a su vez incide en el sector financiero debido al cierre de empresas y susp= ensión de contratos (Yan Liu, Y.; Garrido, J.; and DeLong, Ch., 2020).

Los shocks no se circunscriben a aquellos menciona= dos en esta revisión.  En el futur= o los cambios climáticos podrían adoptar características de shocks debido a au= mentos en temperatura a ritmos sin precedentes. Dichos aumentos conllevarían impa= ctos adversos en países con climas cálidos como Panamá. Un aumento de temperatura disminuirá la producción per cápita al reducir la producción agrícola, afectará la productividad de la mano de obra, ralentizará la inversión, y deteriorará la salud (Parlak, V., Salinas, G., & Vargas, M., 2021). No debería descartarse el riesgo= que fenómenos meteorológicos extremos como olas de calor, sequías, e inundac= iones se vuelvan más frecuentes en Panamá, y que los niveles del mar aumenten e= n el Atlántico y Pacífico.  Ello hace necesario evaluar la efectividad de políticas ambientales pa= ra adoptar aquellas que mitiguen mejor dichos riesgos, así como establecer sistemas de producción que consideren el = nuevo escenario.

 

= Ajustes en Políticas=

 

Las políticas públicas orientan el sector privado a aprovechar oportunidades en base a la rentabilidad que motiva inversiones y producción, y en su conjunto agrega valor al producto nacional.  Respetando el bien com= n estas facilitan acometer proyectos privado y socialmente rentables.  Los ajustes evitan el deterioro proveniente de políticas erróneas y giros inesperados en el contexto global o una combinación de ambos. Ellos se instrumentan con medidas que restauran el equilibrio macroeconómico reorientando la economía hacia un crecimiento sostenido.  A la vez estabilizan los agregados fis= cales alineados con indicadores que den fe que la sociedad avanza hacia la inclus= ión productiva de toda la población, es decir, hacia el desarrollo. 

El rápido crecimiento registrado en 30 años mejo= ró indicadores macroeconómicos pero minimizó las inaceptables desigualdades = de ingreso, niveles de pobreza, y deterioro ambiental; inaceptable calidad del desarrollo urbano y niveles de asinamiento resultantes; ausencia de previsión financiera de ciudadanos, empresas, y gobierno para afrontar el costo de eventos inesperados; e inexistente capac= idad del sector empresarial, laboral, y gubernamental de formar competencias que exige la participación efectiva de la gestión global de negocios que da p= aso a la muy necesaria inversión extranjera.  Por consiguiente, el país debe aceptar maduramente lo expresado, eliminar los estancos sociales cerrados existentes, y ponerse en modo de inclusión y diálogo para lograr una vis= ión país compartida y convenir los objetivos, estrategias, y acciones= que basadas en valores concreticen como hacer en realidad esa acción. 

En el caso de la economía panameña, esta no s<= /span>ólo requiere corregir desequilibrios provenientes del impacto del Covid-19, sino otros de orden estructural germinados anteriormente, al igual que aquellos que distorsionan el mercado laboral y el de bienes y servicios.  Los ajustes son necesa= rios para recuperar actividad perdida en el corto a mediano plazo e incrementar = el bienestar de la población a más largo plazo.  Estos se dan vía medidas que reducen el ingreso real y disminuyen la brecha fiscal (Yan Liu, Y.; Garrido, J.; and DeLong, Ch= ., 2020). La incógnita que surge consist= e en determinar el nivel de ajuste necesario, instrumentos requeridos para logra= rlo, y sobre quiénes recaerá = su costo.  Este último punto genera tensiones al tratar de evitar los diferentes grupos de ingreso su impacto y pasarles su incidencia a los otros y/o a gobiernos futuros.

En países con tipo de cambio variable, los ajustes se instrumentan a través de movimientos cambiarios combinados con políticas fiscales y monetarias restrictivas. Su objetivo es ajustar precios y salarios para mejorar los agregados macroeconómicos. La inflación generada por movimientos en el ti= po de cambio real reduce ingresos salariales en términos reales, a la vez de que= aumenta recaudaciones en moneda local provenientes de gravámenes a las importacion= es e impuestos al consumo. Al ajustarse los salarios reales, los costos de opera= ción de las empresas disminuyen resultando en un nuevo equilibrio que mejora la competitividad de la economía y el estado de las finanzas públicas. A la = vez las políticas fiscales y monetarias restrictivas evitan que la economía se sobrecaliente proporcionándole estabilidad al manejo económico. Dicho pro= ceso establece las bases para expandirla y generar empleos a la vez que mejora l= os agregados fiscales, la posición de la balanza de pagos, y el nivel de rese= rvas internacionales al comprimir las importaciones y hacer más competitivas las exportaciones.  

En países con tipo de cambio fijo ligado al dólar estadounidense como Panamá, los ajustes se introducen a través de medidas fiscales, reducción de costos operativos de las empresas, incluyendo costos salariales, y desregulación de trámites excesivos que aumentan sus costos= de operación junto a políticas para incrementar la actividad económica (Duttagupta, R.; Fernández, G.; = Karacadag, C., 2006). Las medidas fiscales pueden tomar características de aumentos impositivos; mejoras en la administración tributaria incluyendo reducir deducciones, y eliminar exoneraciones y mecanismos que promueven la elusió= n y evasión fiscal; recuperar costos en servicios que prestan instituciones del Estado; recortar gastos de operación, incluyendo planilla, y seleccionar proyectos de inversión en base a su redituabilidad; reestructurar y renegociar la deuda pública; y adoptar políticas que prom= ueven crecimiento. Estas últimas tienen como objeto reducir las vulnerabilidades= de la economía a la vez de otorgarle mayor grado de libertad a las políticas públicas en hacerle frente a los problemas que afectan al país.

En el caso reciente de Grecia, por ejemplo, país miembro de una unión monetaria cuyo deterioro ha sido de los peores global= mente al dilatar políticas para corregir sus enormes desequilibrios, el ajuste incluyó reducir salarios y beneficios laborales para promover el empleo ap= arte de medidas fiscales (Lisi, M.; Llamazares, I.; & T= sakatika, M., 2019). Las lecciones derivadas de esa experiencia apuntan a concluir qu= e al demorarse el ajuste se debilita la demanda agregada, aumenta el desempleo, = se afecta la capacidad productiva, se deterioran aún más los agregados fisca= les, a la vez que toma más tiempo corregir los desequilibrios y salir de los prob= lemas económicos y fiscales.

El hecho de que Panamá cuente con una economía p= redominantemente de servicios basada en un régime= n de tipo de cambio fijo ligado al dólar estadounidense le permitió aprovechar flujos externos que minimizaron el impacto de fluctuaciones en los término= s de intercambio. A pesar de ello, el paí<= /span>s permaneció vulnerable al = impacto el Covid-19 por lo que suspendió temporalmente actividades en sectores cla= ves de servicios como turismo, transporte, comercio al por mayor y por menor, y= los sectores agropecuario y construcción, entre otros (Montenegro, M., Herrera= , L., Córdoba, P., Solís-Rodríguez, A., & Torres-Lista, V., 2022).

Principales Shocks y su Impacto en la Economía

En los últimos 75 años se dieron un número de shocks que golpearon fuertemente la economía global. Algunos lo hicieron en forma positiva, otr= os en forma negativa. De aquellos con énfasis negativo conviene resaltar los que castigaron severamente la economía panameña para auscultar las lecciones = que se pueden derivar (Parlak, V., Salinas, = G., & Vargas, M., 2021). Al analizar dichas experiencias c= onviene diferenciar entre el impacto del shock y las políticas que mejoraron o empeoraron la situación generada por el shock.  En ningún caso existió otra opción = que la de absorber su impacto, el cual se dio mayormente en grupos de bajos y medianos ingresos.  

Un ejemplo de dichas experiencias se refiere a gastos de las fuerzas armadas norteamericanas acantonadas en la Zona del Canal y de su movimiento hacia el Pacífico a inicios de la década del cuarenta, los cuales estimul= aron la actividad económica en el país considerablemente. Al finalizar la Segunda Guerra Mundi= al la economía fue sacudida al reducirse el número de tropas y extinguirse la b= onanza que la acompañó.  En 1972= y 1977 esta fue golpeada por aumentos monstruosos en el precio internacional del petróleo.  En los 70s se produjo un incremento sustancial de las tasas de interés en Panamá, y del= monto del servicio a la deuda influenciado por políticas del banco central norteamericano (Fed) (CEPAL, 1984).

En 1982 surgió la crisis de deuda latinoamerica= na al endeudarse México y la región por encima de su capacidad de repago.  Esta crisis fue la más seria en la historia de Am= érica Latina. Los ingresos se desplomaron, el crecimiento económico se estancó,= el desempleo aumentó, y la inflación redujo el poder adquisitivo.  En diciembre 20 de 1989-enero 1990 se suscitó la invasión norteamer= icana acarreando fuertes pérdidas económicas y de vidas= .  En el 2007-2009 incidió la crisis de hipotecas tóxicas cuyo impacto se diseminó globalmente (Levine, R., 2010).  A inicios del 2020 Panamá se encontró severamente golpeada por la pandemia = del Covid-19.  A fines del 2020= fue impactada por el huracán Iota y la tormenta tropical Eta, las cuales ocasionaron pérdidas agropecuarias y de vidas.  En el 2021 surgieron indicios de un posible shock causado por aument= os en el precio internacional del petróleo. 

 

Impacto en la Economía

 

A fines de 1945 la situación económica empeoró significativamente al reduc= ir la administración del Canal su personal. Muchas empresas cerraron, aumentó el desempleo, especialmente en la provincia de Colón, disminuyeron los ingres= os de la población, y se desencadenó una migración de mano de obra especializa= da hacia la costa este de los Estados Unidos. Los esfuerzos en hacerle frente al sho= ck no tuvieron impacto.  <= /span>

El único desenlace positivo de la gestión gubernamental consistió en la cre= ación de la Zona Libre de Colón (ZLC) en junio de 1948, la cual inició el desar= rollo de actividades de trasbordo de mercancías que generaron empleos directos e indirectos.  La ausencia de polít= icas que promovieran crecimiento y mejoraran ingresos causaron frustraciones sociales que impactaron la estabilidad política en años siguientes.

En 1955 se firmó el Tratado Remón-Eisenhower.  Este incluía clausulas para estimular= la actividad económica en Panamá.  Específicamente evitar = el contrabando de mercancías de la Zona del Canal, autorizar a comerciantes locales la venta de productos a barcos en tránsito por el Canal, y devolve= r a jurisdicción panameña las áreas de Punta Paitilla, Nuevo Cristóbal, Pla= ya de Colón, y Lesseps.  Dichos ajustes beneficiaron actividades de comercio y de desarrollo urbano. 

Con el propósito de buscarle soluciones a los problemas económicos y sociales= en 1959 se creó la Dirección General de Planificación y Administración de = la Presidencia (DGPA).  Esta comenzó= a operar en 1961 promoviendo políticas públicas, especialmente una reforma tributaria que aumentó los recursos disponibles, preparando el primer Plan= de Desarrollo, el cual estableció lineamientos hacia dónde dirigir la polít= ica pública, e implementando compromisos con la Alianza Para El Progreso (APEP= ), los cuales hicieron posible movilizar recursos financieros del exterior para contribuir a desarrollar el país.    

Una iniciativa con rendimientos altos la constituyó el financiamiento para construir escuelas. Sin personal educado y subsiguientes aumentos de productividad apuntalados por = el sistema educativo no se hubiera impulsado el crecimiento que se dio a partir de 1989.  Aquellos beneficiados lograron posicio= nes con salarios mayores a los históricos, lo cual hizo posible el eventual florecimiento de una clase media.  Por otro lado, la política pública falló en institucionalizar las acciones requeridas en el área educativa ligadas a satisfacer necesidades de largo plazo de mejorar el capital humano en el pa= ís que se aspiraba tener. =

Del Primer Plan de Desarro= llo que se preparó en 1961 surgen tres conclusiones importantes. La primera es= que las prioridades en un plan de desarrollo desaparecen al cambiar el gobierno= que lo preparó junto a los técnicos que participaron en dicho proceso. Ligada= a ella, en 1968 el gobierno entrante destituyó a los técnicos del Departame= nto de Planificación como su primer acto oficial. La segunda es que, si no se cue= nta con un adecuado mecanismo de coordinación y seguimiento con reuniones periódicas del Ejecutivo con las entidades ejecutoras a nivel de Estado, l= as políticas requeridas y sus impactos no fructificarán o serían lentas en lograrlo.  La tercera es que, a diferencia de otros países de altos ingresos, en Panamá es difícil aumen= tar impuestos y recuperar costos de servicios públicos al ser rechazados por la clase empresarial y grupos que deberían pagarlos.  Ligado a ello se promueven exoneracion= es e incentivos tributarios por lo cual la presión tributaria es la más baja e= n la América Latina y una de las más bajas globalmente.

En países de altos ingresos se educa a la población q= ue los servicios brindados hay que pagarlos a la vez que se enfatiza la rendición= de cuentas de los funcionarios públicos involucrados en prestar dichos servicios.  Adicionalmente, se efe= ctúan auditorías de result= ados, las cuales se hacen públicas. Por otro lado, para algunos el no pago de impuestos y el costo real de los servicios públicos constituye un derecho adquirido libre de costo, lo cual explica su rechazo.  A la vez ha sido práctica común enfatizar aumentos de planilla, gas= tos de operación excesivos, proliferación de Secretarías y otros entes estatales, y expansión del pro= grama de inversiones sin evaluar la rentabilidad de los proyectos, lo cual deteri= ora las finanzas públicas. 

Posteriormente se implementaron algunas reformas tributarias planeadas en el período de la APEP tales como la eliminaci= n del “Club de los Exonerados”, empresas exentas del impuesto sobre la renta,= junto a la eliminación de múltiples tramos que facilitaban evadirlo hacia una tasa única gravable competitiva con otros países. 

 

Cambio en la Estructura del Poder

 

A fines de 1968 se produjo un cambio drástico en la estructura del poder a r= aíz de un golpe militar.  La acción d= el Estado tomó un giro diferente al tradicional al aumentar el gasto público= para expandir la infraestructura económica y social a la vez de introducir pol= ticas de distribución.  Estas enfatizar= on reducir la pobreza y robustecer la educación, salud, y otros servicios del Estado como mecanismos para fomentar la movilidad social.  Dicho proceso transformó la función = pública.  Ésta adoptó un rol participativo en = el proceso productivo operando en paralelo con la actividad privada. Ello incl= uyó establecer empresas estatales y actividades agropecuarias que situaron al sector público en función de un Estado productor.  La estatización de la actividad económica dio lugar al surgimiento de un déficit fiscal estruct= ural y una indebida expectativa del Estado como motor de la economía cuando la participación relativa del sector público en la economía era pequeña.<= /p>

Se distorsionaron precios relativos en el comercio internacional al gravarse l= as exportaciones de banano dándole un rudo golpe a la expansión de esa activ= idad y al empleo que allí se generaba.  = La yuxtaposición de políticas intervencionistas y controles excesivos con aq= uellas relacionadas con el desarrollo del libre mercado trataron de compensar los aumentos en el precio internacional del petróleo de 1972 y 1977.  Al no poderle hacerles frente no qued= otro remedio que absorberlos.  No obsta= nte, la política pública de la época fue eficaz en expandir los sistemas educati= vos y de salud, enfocar el gasto público en proveer servicios a los cuales no te= nían acceso los pobres, y fortalecer el capital humano promoviendo el desarrollo= de una clase media. 

A la vez se introdujeron cambios institucionales y definieron políticas que apoyaron el futuro desarrollo de una economía ab= ierta al comercio internacional de bienes y servicios que supo aprovechar las oportunidades generadas en el ámbito global.  En 1970 se diseñó por primera vez una estrategia de desarrollo del= país (Estrategia de Desarrol= lo 1970-1980) con una visión que se extendió en el tiempo hacia donde esta d= ebería enfocar su atención de= manera de canalizar las políticas y esfuerzos gubernamentales en esa dirección. 

Ello incluyó la creación= de un centro bancario internacional, el cual se convirtió en él hubo financiero= de la región para fondear deuda soberana.  Este fue beneficiado por el influjo de dólares depositados en bancos asiáticos, europeos, y norteamericanos, lo cual condujo a un reciclaje de petrodólares hacia Panamá provenientes de aumentos en el precio internacional de petró= leo. Parte de este reciclaje consistió de empréstitos del Fondo de Inversiones= de Venezuela. Panamá recibió en préstamo la diferencia entre el precio del = barril de petróleo con anterioridad al shock y su precio de mercado. Dichos recur= sos se convirtieron en contraparte local de préstamos con entidades bilaterale= s y multilaterales para promover el desarrollo del país. 

Los programas de educació= n, salud y desarrollo comunitarios los ejecutaba el sector público financiado= s con préstamos internacionales sindicados, créditos de agencias bilaterales y multilaterales o a través de sobregiros con el Banco Nacional de Panamá (= BNP), el cual se financiaba con la banca corresponsal que canalizaba petrodólare= s.

A la vez se renovó la infraestructura física para aprovechar mejor la posición geográfica a tr= avés de la modernización del aeropuerto de Tocumen. Lamentablemente, la postura excesivamente proteccionista de agencias del Estado de la época de favorec= er monopolios aéreos y de actividades comerciales evitó el desarrollo de una verdadera política de cielos abiertos que hubiera expandido rápidamente el turismo y la conectividad generando nuevos empleos. Las políticas en curso impidieron aprovechar el potencial desarrollo de una zona libre de activida= des de trasbordo manufactureras y comerciales que se habían incluido en el dis= eño de dicha modernización, las cuales hubieran complementado aquellas que se desarrollaban en la ZLC (Zona Libre de Colón).

= Uno de los éxitos de la logística lo constituyó la ZLC, la cual registró una vigorosa expansión durante los últimos 30 años convirtién= dola en la segunda zona libre comercial del mundo después de Hong Kong.  En los últimos años sus actividades = se han debilitado al perder esta competitividad, aparte de un debilitamiento de sus mercados tradicionales. La expansión continua de sus actividades requerirá reducir costos de operación y mejorar la promoción para atraer nuevas emp= resas foráneas en diferentes tipos de actividades.  Para ello es necesario equiparar= la con los incentivos y tramites simplificados que la hagan competitiva regionalmente.  = A la vez, las tres zonas libres en el área, Panamá Pacífico, ZLC, y Tocumen S.A., deberían opera= r con los mismos incentivos fiscales y laborales para maximizar su potencial logístico.[i]<= /span>

 

Evolución del Proceso de Planificación

 

La poca capacidad de respuesta a los shocks externos y su impacto adverso en la población, junto a la débil formulación e inadecuada coordinación de políticas encaminadas a promover el desarrollo, ind= ujo al Estado a elevar la importancia de la DGPA convirtiéndola en el Minister= io de Planificación y Pol= tica Económica (MIPPE).  Su principal objetivo era organi= zar y disciplinar al sector público y su presupuesto para orientar al gasto púb= lico hacia las necesidades reales del país en infraestructura social y física,= y la integración nacional, así como sentar las bases para un crecimiento soste= nido con un fuerte componente de inclusión social. 

Ligado a ello se coordinaron políticas de corto = plazo con los objetivos en la visión de más largo plazo establecida en la Estra= tegia de Desarrollo 1970-1980.  En dicho proceso clave el seguimiento que se le dió a las políticas y los memorándums continuo= s al Ejecutivo proveyéndole información del avance de estas.  Ello le permitió a este = ltimo tomar decisiones para acelerarlas.  Esta es una de las más importantes lecciones derivadas del manejo de las polít= icas públicas de ese período.   

Para hacer efectivo el proceso de planificación se requería una planificación participativa que incorporara las bases de la población en establecer prioridades en la gestión pública.  Ello condujo a definirlas de abajo hacia arriba, combinándolas con = las de arriba hacia abajo que prevalecían a través del desarrollo de un mecanismo institucional en donde se planeaba hacerles frente a las necesidades.  Muy pocos de esos aspectos han sobrevivido la destrucción casi tota= l del proceso de planificación por diversos gobiernos una vez que se fundieron el MIPPE y el Ministerio de Hacienda y Tesoro y se abandonaron procesos y practicas planificadoras en ministerios y entidades descentralizadas. =

En el sector salud se lograron importantes avances en planear y expandir la cobertura de los servicios prestados en áreas y comunidades prioritarias b= ajo el lema de “Salud Igual Para Todos”.  Ello incluyó transformar la atención médica de una medicina curat= iva a una preventiva.  Dicha orientación enfatizó la construcción de centros de salud de atención inmediata para = atacar los problemas de salud desde su inicio en vez de encauzar la acción del Es= tado en construir hospitales para atender casos que se hubieran podido evitar con una adecuada atención primaria (Renán Esquivel, J., 2011).  En paralelo se le dio prioridad a la nutrición, y salud prenatal y posnatal.  Asimismo, al aprovisionamiento de agua potable a la población que la carecía a través de soluciones prácticas a nivel de comunidades. 

El desarrollo de la infraestructura asumió un papel importante.  En electrificación se adquirió la ge= neración y distribución privada y enfatizó la energía renovable a través de la construcción de hidroeléctricas integrando el sistema eléctrico nacional= y enfatizando la electrificación rural.  Se construyeron y rehabilitaron carreteras acentuando los caminos de penetraci= ón para que el pequeño productor pudiese llevar sus productos al mercado.  En el sector de turismo se inició la planeación y recuperación del Casco Viejo de la ciudad de Panamá y de ot= ras áreas en el país. 

Para enfocar mejor el proceso de planificación y definir las políticas necesar= ias para alcanzar los objetivos de la Estrategia de Desarrollo se preparó un Segundo Plan de Desarrollo. Este introdujo un elemento esencial en la polí= tica pública hasta entonces indeterminado al definir el futuro de la economía = como una que sería impulsada por el sector privado. 

De esas experiencias surgen varias lecciones claves que deberían utilizarse en iniciativas futuras con el objetivo de reinstituir un proceso de planificac= ión para mejorar la toma de decisiones (Barletta, N= ., 2021).  Dicho proceso requerirá d= e un esfuerzo de reconstrucción enorme en ministerios y entidades descentraliza= das.

 

“La planificación toma en = cuenta una estrategia de mediano plazo sobre dónde se encuentran las oportunidades reales del país, y las analiza para determinar las necesidades de inversi= n y servicios públicos que a su vez faciliten oportunidades para la actividad privada. Por ejemplo, carreteras y caminos de penetración, agua potable, electricidad, telecomunicaciones y seguridad.  La rentabilidad social y financiera de la infraestructura deberá gu= iar la inversión y servicios públicos.

La planificación que se apli= ca al asignar recursos públicos a sectores (educación, salud, seguridad, agricu= ltura, turismo, micro proyectos de comunidades, etc.) deberá tomar en cuenta en lo macro la capacidad de endeudamiento del Estado y en lo micro las necesidade= s de servicios públicos de cada sector y políticas que guíen a cada sector pr= ivado hacia sus mejores oportunidades. Además, se encuentra el sistema de reglas= que el sector público debe aplicar a la actividad privada para guiarla y mante= nerla competitiva.  Un gobierno dura cin= co años después de electo y le corresponde organizar su planificación y política= s para su período.  Lo óptimo es que= haya cierto grado de consistencia en la visión y estrategia a seguir a mediado = plazo y continuidad de políticas.  Eso resulta de un d= iálogo permanente público-privado para crear consensos sobre parámetros de gobernabilidad”.

 

A la vez se enfatizó el fortalecimiento de aspectos específicos de= las áreas revertidas.  Ese fue el cas= o de la Autoridad de la Región Interoceánica (ARI), la cual jugó un papel clave = en aprovechar su potencial. Esa experiencia exitosa apunta a la necesidad de fortalecer el planeamiento del aprovechamiento de las riberas del Canal, de= la actividad turística, y de la logística.  Otra lección que surge dados los enormes montos gastados en proyect= os de inversión es de que es fundamental efectuar un análisis de costo benefici= o y rentabilidad social y financiera para asegurar que estos sean redituables a= ntes de tomar la decisión de iniciarlos (Squire, L.= ; VanDerTak, H.G., 1975), así como evaluar expos si fu= eron redituables y si su implementación cumplió con sus objetivos iniciales.  Sobre el particular se han desarrollado metodologías (Harberger, A.C., 1976). utilizad= as extensamente en otros países y en instituciones multilaterales que se podrían adaptar al pa= s (Schwartz, H.; Berney, Richard, ed., 1977). 

Establecer un grupo en el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) p= ara efectuar dichas evaluaciones sería fundamental. Ello toma una alta priorid= ad al desarrollar los promotores de proyectos metodologías que no incorporan un análisis adecuado de la rentabilidad de un proyecto (como el proyecto de ferrocarril Panamá-David en donde sus beneficios se cuantificaron en base = a la plusvalía de las tierras por donde pasaría el ferrocarril y no en ahorro = en tiempo, rentabilidad financiera, y externalidades como es de rigor en ese t= ipo de proyectos).  =

A la vez los proyectos sociales, no solo de inversión sino también= de gastos corrientes y subsidios, requieren de una evaluación periódica inde= pendiente para asegurar que cumplen su cometido (Heckman,= J., & Pagés, C., 2000; Elango S., García J. L= ., Heckman J. J., Hojman A.,= 2015). Dichas evaluaciones deberían concentrarse inicialmente en los “Corregimi= entos Colmenas”, los cuales se ejecutan en áreas de máxima pobreza y en donde= es importante asegurarse que estos cumplan sus objetivos.  

Las experiencias recientes de los procesos de planificación en países latinoamericanos han distado mucho de ser efectivas en mejorar l= os aspectos de su desarrollo. Por otro lado, un país del Asia, Corea del Sur, ha tenido éxito en contribuir a su desar= rollo a través de las contribuciones de su Instituto de Planificación.  Este es responsabilizado de tres aspec= tos: elaboración de pol= íticas públicas a ser consideradas por el gobierno coreano, recomendaciones de proyectos al programa de inversiones de mediano plazo cónsonas con la estrategia de desarrollo del país, y consensuar las políticas públicas con el sector privado. 

Si se considerara instituir un nuevo proceso de planificación en Pa= namá, este debería enfocarse en siete aspectos fundamentales: actualización de la estrategia de desarrollo y preparación del programa económico de cinco a= os, análisis y elaboración de políticas públicas, recomendaciones de proyectos al programa de inversi= ones de mediano plazo, preparación de programas de desarrollo regional encamina= dos a generar actividad económica y empleos que reduzcan drásticamente la pobre= za, planeamiento del desarrollo de las riberas del Canal, y fortalecimiento del= proceso de planificación en ministerios y entidades descentralizadas, especialment= e en educación, salud, turismo, agricultura, electrificación, servicios requer= idos en el desarrollo urbano, y transporte, así como en otras á= reas.

    =          Aparte del fortalecimiento de la planificación para asignar mejor los escasos rec= ursos del Estado, se requiere mejorar la institucionalidad desarrollando un servi= cio público de calidad.  El régimen de servicio civil es un sistema jurídico-administrativo= para atraer y mantener en el servicio público al personal con mayores méritos.  La actual Carrera Administrativa no resuelve dicha necesidad. Esta requiere de una revisión sustantiva en sus objetivos y operación.  El mecanismo sólo funciona para prote= ger un número determinado de funcionarios de las presiones políticas de repartir cargos entre miembros de los partidos gobernantes, pero no se esmera en asegurar que presten servicios de calidad ni que se encuentren adiestrados para ello.  Por otro lado, existen sectores no cubiertos.  En especial, los jueces deberían ser funcionarios de carrera, nombr= ados a través de un riguroso proceso de selección para que funcionen en forma independiente sin estar presionados al impartir justicia.=

 

Reorientación de las Políticas Públicas

 

El impacto may= or de la crisis preinvasión se dio en junio de 19= 87, profundizando la crisis política y el surgimiento de “La Cruzada Civilis= ta.”[ii]  En junio de 1988 el gobierno norteamer= icano bloqueó fondos del Estado en los Estados Unidos ocasionando el cierre banc= ario. La seria crisis económica y fisc= al, producto de la situación de confrontación prevaleciente por los diferentes actores en la economía y en la actividad política, junto con el cambio de gobierno que se dio a raíz de la invasión, condujo a un giro significativ= o en la dirección de la política pública. Esta se enfocó en poner orden en l= as finanzas públicas que se encontraban totalmente deterioradas y apoyar la recuperación económica a través de la expansión de la actividad privada= .   

A partir de principios de 1990 se inició el proceso de reconstrucción nacional basado= en el respeto a la institucionalidad y manejo austero de las finanzas públicas.<= span style=3D'mso-spacerun:yes'>  Las nuevas priorida= des fueron apuntaladas por la reestructuración de la deuda externa, con cuyo p= ago el país se encontraba en mora. La austeridad subsiguiente y la confianza pública que causó la institucionalidad, transparencia, y cambio en la cultura de contacto y aten= ción al público generó una liquidez robusta que el BNP utilizó para fortalece= r sus líneas de mercado de dinero a los bancos privados panameños.  Como resultado se reactivó el mercado crediticio e inmunizó de su dependencia en bancos corresponsales. A estos últimos el BNP terminó colocándoles fondos. También permitió repagar l= as sumas sujetas al Money Market Ag= reement (MMA). Debido al bloqueo de fondos de junio de 1988 impuesto desde el exter= ior para desestabilizar la economía, el BNP dejó de pagar US$40 millones a ba= ncos corresponsales, por lo que se constituyó un MMA. =

El Estado abandonó la función intervencionista al restablecerse elementos esenciales de una economía de mercado. Por otro lado, el avance en institu= ir reformas estructurales para dinamizar un crecimiento sostenido fue mínimo a pesar de ingentes esfuerzos de organismos multilaterales en promoverlas. No= fue sino hasta el período presidencial siguiente cuando dichos ajustes establecieron las bases de una economía más competitiva y abierta que con= dujo el rápido crecimiento económico que se = dió subsiguientemente. 

Se estimuló el funcionamiento del sistema de precios, introdujo una reforma arancelaria que hizo la economía más competitiva, y abrieron sectores a la participación privada. Ello mejoró la eficiencia y competitividad internacional, atrajo ahorro externo, y disminuyó la demanda de recursos d= el sector público.  Se creó una nue= va institución para combatir los monopolios y oligopolios que impactaban adversamente a los consumidores, ACODECO (La Autoridad de Protección al Consumidor).  Lamentablemente, dic= ha institución fue abandonando gradualmente esas funciones para convertirse e= n una de control de precios, evitando reformas que beneficiaran el adecuado funcionamiento de una economía de mercado en beneficio de los consumidores.  A la vez se foment= el traslado de aumentos de costos laborales a precios sin asegurar que se produjeran aumentos de productividad que mantuvieran la competitividad de la economía.

A la vez se redujo la presión de aumentar la deuda pública al explotarse el potencial de las áreas revertidas y absorberse ingresos provenientes de la venta de activos de propiedad del Estado. Luego surgió la operación de la= Bolsa de Valores por parte del sector privado, la cual sirvió de plataforma para= la venta de acciones de instituciones del sector público. 

La reorientación de políticas promovió la inversión privada convirtiéndose esta en el motor del rápido crecimie= nto logrado subsiguientemente. El traspaso a la actividad privada de infraestructura energética y de telecomunicaciones indujo inversiones considerables en su expansión liberando al Estado de la responsabilidad de efectuarlas en esos sectores, las cuales sacrificarían los programas de reducción de pobreza y mejorar el capital humano, a la vez que mejoró la eficiencia de los servicios.  A su= vez la expansión y modernización de la infraestructura portuaria promovió su r= pido desarrollo aprovechando las externalidades positivas generadas por el Canal= de Panamá.

De estas experiencias surgen varias lecciones.  Si se desea que la transfe= rencia de activos al sector privado beneficie a los consumidores, o sea, la mayor= a de la población, es indispensable que en las actividades privatizadas exista competencia y que en ningún momento una concesionaria asuma condiciones monopólicas al controlar un segmento importante del mercado.  Otra lección surge de la necesidad de mantener un régimen especial para aquellas empresas que compiten con otras= en países vecinos como es el caso de los puertos.  Una tercera tiene que ver con que no es suficiente mantener un siste= ma energético basado en energía renovable para evitar shocks al aumentar el = precio internacional del petróleo. Si las fuerzas de la competencia no operan, el aumento en tarifas eléctricas se producirá al aprovechar los monopolistas= su posición privilegiada.

Adicionalmente, el énfasis de las políticas públicas no fue suficientemente amplio como = para promover “leyes marco” necesarias para estimular la inversión local y extranjera. Estas leyes hubieran definido específicamente todos los aspect= os relacionados para promover la inversión privada en vez de acudir a un “c= ontrato ley” para cada inversión propuesta.  <= /span>En la práctica las experiencias con el “contrato ley” han dejado en entre= dicho la seguridad jurídica y la institucionalidad en la minería y actividad portu= aria, lo cual ha puesto al país en desventaja con otros al competir por inversi= n directa extranjera y promover la inversión privada local. 

Asimismo, el Estado optó por mantener algunas empresas estatales en el sector públi= co, decisión que es de su potestad.  = Ese fue el caso del Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales.  La única salvedad en ello tiene que v= er con que esas empresas deberían operarse con criterios de empresa. A la vez sus juntas directivas deberían estar enfocadas en lograr una operación eficie= nte y efectiva, y no en representar intereses de gremios públicos o privados.  

Algunas políticas instrumentadas reorientaron la economía hacia su ventaja comparativa en donde se fomentó= la logística, conectividad, turismo, y otros servicios estimulando el desarro= llo de actividades más productivas y mejor remuneradas. Las integraciones de estas actividades en un todo nacional le darán al país un pie de fuerza para acometer el mercado globa= l de una manera superiormente diferenciada respecto a los países de la región.=  En décadas recientes la logística ha = tomado prominencia debido a su enorme potencial evidenciado por el éxito al establecerse la Ciudad del Saber y Panamá Pacífico, el “hub” desarrollado en el Aeropuerto de Tocumen, y en los puertos en las entradas y salidas del Canal, entre otros.  <= o:p>

Para salvaguardar las ventajas comparativas será imprescindible mantener al país competitivo a través de eficiencia, políticas laborales adecuadas, y seguridad jurídica que mante= ngan la competitividad dada la rivalidad en logística y puertos con países vec= inos (Costa Rica y Colombia), otros en el Caribe (Jamaica y Cuba), un canal seco (México), y el potencial deshielo del Ártico.  Ejemplos de oportunidades perdidas se encuentran al establecerse Boe= ing, Amazon, Intel, y Microsoft en Costa Rica, entre otras empresas, a pesar de = que las ventajas comparativas de Panamá en logística son superiores. <= /span>

Como consecuencia del giro en las políticas públicas a inicios de los 90s mejo= ró gradualmente el ingreso real, se redujo la pobreza, y se desarrolló una cl= ase media con aptitudes empresariales cuya participación más amplia en el pro= ceso productivo impactó en mejorar las fuertes desigualdades de ingreso. Una lección derivada es que se requiere tener mejor disposición ha= cia una consideración bien razonada y deliberada de los problemas del país, con más conciencia de las limitaciones institucionales, sobrieda= d en la evaluación de las capacidades de las instituciones de brindar servicios= y manejo de recursos, y los esfuerzos (y ahorros) que se requerirán para desarrollar el futuro del país. 

La transformación del MIPPE en el MEF elevó la importan= cia de la administración financiera con el agravante de que la perspectiva y objetivos del más largo plazo dejaron de ser el punto de partida del país= al cual se aspiraba.  Ello debilit= ó el diseño y estrategias de las políticas públicas y planes de acción dirig= idos a objetivos estratégicos que reafirmaran la visión del país a más largo p= lazo. Ligado a ello se produjo un gradual abandono en el planeamiento y provisión de servicios a nivel regional a gran parte de la población por = debajo de la línea de pobreza en condiciones en donde esta refleja una dispersión atomizada. Esto a su vez condujo a un debilitamiento de políticas q= ue incentivaran a concentrarla en núcleos a los cuales se les pudiera proveer servicios básicos eficientemente para sentar las bases que les permitieran mejorar sus condiciones de vida.

 

Shocks en el Sector Financiero=

 

El manejo de los shocks en el sector financiero tomó otro cariz. En los 70s se produjo una contracción del crédito que afectó a Zona Libre de Colón y = la industria de la construcción. Luego la crisis de deuda originada en México en 1982 requirió medidas de autoprotección en = el sistema bancario, las cuales mantuvieron su solidez a pesar de recortes en líneas de crédito del exterior.  En los 80s se apagó el me= rcado de eurodólares al cual apelaba el Gobierno por la crisis financiera intern= acional, pero no se consideraron alternativas. Se obvió el mercado de aceptaciones bancarias cuando este hubiera podido financiar la pre-= exportación, exportación, e importación. 

Panamá no tuvo otra opción que absorber los aumentos de tasas de interés durante= los 70s.  En el 2009 el sistema ban= cario en su conjunto aumentó su posición de liquidez= [iii]<= /span> por encima del 60% de los depósitos para auto protegerse de los efectos no= civos de la crisis de hipotecas tóxicas.  Al constreñirse el crédito el crecim= iento del PIB real se redujo a 1.2% en el 2009 de 9.9% en el 2008.  Luego se relajó la posición de liqui= dez recuperándose el PIB a 5.8% en el 2010 y expandiéndose a 11.3% en el 2011= . 

Dicho proceso de aumentar la liquidez como medida de autoprotección bancaria se repitió en el 2020-2021.  La precipi= tosa caída del PIB en el 2020 obedece a la reducción y suspensión de operacio= nes de las PYMES principalmente por razón de la pandemia.  Al reducirse la actividad económ= ica buena parte de los fondos líquidos no volvieron a entrar en el mercado expandiendo el volumen de crédito disponible. 

La banca privada contribuyó a mitigar el impacto de los shocks exte= rnos creando productos no tradicionales en los 80s. Se estableció una canasta de fondos en los 90s p= ara atender necesidades de liquidez de bancos privados de capital panameño.  Como había limitación en la transfer= encia de fondos como tal, los nuevos productos transferían titularidades sobre ello= s en una versión no electrónica del ACH (plataforma para pagos en línea). Est= os pagos en el fondo transfirieron, parcialmente, saldos de una cuenta (deudor= ) a otra (acreedor). Las políti= cas financieras tuvieron el apoyo de las autoridades gubernamentales, las cuales resistieron presiones para otorgar créditos subsidiados durante la crisis = del 2009.

 

&nbs= p;

Tabla 2. Panamá: Principales Indicadores Macroeconómicos y Fiscales 2009-2020 (en millones = de dólares y en por ciento)

 =

 

Años

 

 = ;

 

PIB Real

 

 

 

Tasa de Crecimiento del PIB Real

 

 

PIB Nominal

 

 

Déficit Fiscal/PIB

en el SPNF

 

 

Deuda Pública

 

 

Deuda Pública/

PIB

 

2009

23,665.6

1.2

27,116.6

-1.0

10,972.3

40.5

2014

34,404.0

5.1

49,921.5

-3.1

18,231.0

36.5

2015

36,376.3

5.7

54,041.7

-2.2

20,221.7

37.4

2016

38,178.2

5.0

57,907.7

-1.8

21,601.6

37.3

2017

40,312.8

5.6

62,202.7

-1.9

23,373.6

37.6

2018

41,763.2

3.6

69,928.3

-2.9

25,686.9

39.6

2019

43,032.8

3.0

66,787.9

-2.9

31,018.5

46.4

2020

35,308.9

    -17.9

52,938.1

    -10.1

36,959.9

69.8

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas.

 

Más recientemente el impacto del Covid-19 afectó el sistema bancario. Su índice de liquidez alcanzó 62= .7%, superior al 30% requerido por ley, limitando la expansión de crédito en el primer trimestre del 2021.  El= lo reflejó una caída en la demanda de fondos y un otorgamiento cuidado= so de nuevos créditos en un entorno que reflejaba las consecuencias de la pandem= ia de manera más sustantiva que los ciclos típicos de la economía. 

Las utilidades bancarias cayeron = 32% al alcanzar $314 millones con respecto al 2020.  Ello se le atribuye a un descenso= en ingresos en la banca de licencia internacional al diferirse el pago de dividendos de parte de sus subsidiarias, disminución de ingresos de operaciones, aumento de provisiones por la pandemia, y actualización de mo= delos de pérdida esperada por parte de algunos bancos.  Problemas fiscales y políticos en pa<= /span>íses vecinos (Costa Rica y Colombi= a), tasas de interés más altas y riesgos más bajos han aumentado sus depósi= tos en el centro bancario (clasificados como inversión directa extranjera en la balanza de pagos), los cuales se transforman en crédito a través de prés= tamos en el sistema financiero.

En retrospectivo las decisiones de proveerle liquidez a los bancos en el corto plazo garantizaron su solidez.[iv]  No obstante, estas pudieron haber s= ido menos intensas y mantenerse por plazos más cortos, lo cual les provee una = guía de cómo manejarse mejor durante la crisis actual.  Otra lección que surge de dichas expe= riencias es que el Estado no debe involucrarse en regular el funcionamiento del sist= ema bancario introduciéndole distorsiones.

Igualment= e es indispensable valorar adecuadamente el aporte de la banca en mejorar el niv= el de vida y bienestar de la población en un entorno en que esta es el conduc= to para la captación de fondos a invertirse en el desarrollo del país.  Ligado a ello, el sistema de tipo de cambio fijo requiere el libre y automático movimiento de capitales para operar eficientemente. La economía funciona en base al crédito que otorgan los bancos, empresas, y proveedores por lo que necesita alimentarse de los flujos externos que fluy= en al sistema bancario.  Gravar adicionalmente sus operaciones y regular tasas de interés y operaciones co= mo algunos han sugerido en los medios de comunicación sería peligroso por el riesgo de que los depósitos se trasladen al exterior disminuyendo drástic= amente el oxígeno que le proveen a la economía. =

 

Discusión

 

Mucho de la reactivación en la coyuntura y en el corto plazo se derivará= del manejo de= la moratoria en reactivar empleos con una población más vacunada y de la liq= uidez que se le pueda inyectar a las PYMES (Parlak, V., Salinas, G., & Vargas, M., 2021).= [v]  A esto habría que agregarle el estímulo que podría provenir de una rápida expa= nsión del turismo internacional, y del incremento en el crédito proveniente de l= os flujos provenientes de la cuenta de capital de la balanza de pagos.  Asimismo, será imprescindible que las PYMES afiancen acuerdos con proveedores, arrendadores, y bancos para activarse rápidamente. Ello dependerá del conocimi= ento que tengan los bancos de sus clientes y su impacto en el flujo de efectivo = que impulsa sus operaciones. 

Dichas condiciones hacen imperativo que la economía desarrolle resiliencia a los shocks externos fortaleciendo las políticas públicas e invirtiendo en el futuro de todos los panameños.  Esto último es lo que un crecimien= to inclusivo significa: invertir en el capital humano de todos sin distinción= de origen, raza, o nivel de ingresos.  <= /span>A dicho proceso se le debe asignar una prioridad significativamente más alta= que aquella acordada en el pasado. 

Ya no bas= ta con centrarse solamente en el crecimiento del PIB. Hay que asegurar que este sea inclusivo para que beneficie a todos los panameños, reduzca el desempl= eo, elimine la pobreza, y disminuya desigualdades de ingreso.  Ello requiere acciones precisas y un esfuerzo continuo. Entre ellas, elevar sustantivamente la calidad y cob= ertura de la educación a niveles considerados de excelencia globalmente para hace= rle frente a las exigencias del siglo XXI, mejorar la eficiencia de los servici= os de educación y salud, aumentar la productividad del capital humano y físi= co, desregular los trámites que mantienen condicionada la energía y creativid= ad de los panameños, y convertir al sector público en un vehículo eficiente de= apoyo que permita desatarlas para beneficiar a toda la población del país.  

Un primer paso que requiere suma urgencia implica combinar el énfasis en lograr altos niveles del PIB con alcanzar niveles más altos de empleo productivo aprovechando las oportunidades en el ámbito global, regional, y nacional p= ara una población mejor educada y adiestrada.=   Esta no va a ser una labor fácil para ningún gobierno, aparte de q= ue tomará tiempo en fructificar. Sin embargo, es necesario enfatizarla como l= a más alta prioridad de la administración gubernamental.

Ello demandará ingentes esfuerzos en el manejo de las políticas públicas.  Requiere en especial mejorar la calida= d y cobertura de la educación y formación profesional, así como enfatizar la expansión del turismo y de flujos crecientes en la cuenta de capital de la balanza de pagos (inversión directa extranjera, depósitos del exterior, y desembolsos de préstamos multilaterales y bilaterales) para que alimenten = la expansión del crédito doméstico. Igualmente desarrollar la logística, conectividad, minería, y riberas del Canal para estimular la demanda agreg= ada generando empleos más productivos y mejor remunerados durante la coyuntura= y el más largo plazo. 

Urge reenfocar sustancialmente las prioridades presupuestarias de corto y mediano plazo enfatizando la inversión en el capital humano, y la programación y seguimiento de resultados, a la vez de fortalecer el manejo, coordinación,= y seguimiento de las políticas públicas.  Esto último implica hacerles frente a las brechas fiscales, las del Gobierno Central y de la Caja del Seguro Social (CSS), con soluciones que l= as reduzcan significativamente en el corto y mediano plazo, fortalecer el mane= jo financiero del sector público, al igual que adoptar las medidas necesarias= para asegurarse que el país salga de la “lista gris” del GAFI (Grupo de Acción Financiera Internacional).=  

 

Conclusiones

 

Finalmente, las experiencias c= on shocks y el manejo de la política pública en otros países señalan que la intensidad de los ajustes se da en forma inversa al crecimiento del PIB, aumentos en productividad, y flujos financieros a la balanza de pagos, lecciones que no se deberían menospreciar.  Mientras más rápidos estos, menor será la intensidad del ajuste.<= span style=3D'mso-spacerun:yes'>  Por otro lado, en Panamá la política= pública falló en fortalecer el sistema educativo al no dotarlo adecuadamente de recursos por lo que el crecimiento se debilitó y la disparidad de ingresos= se hizo más evidente en años recientes. Dichas experiencias hacen imprescind= ible que las estrategias para hacerle frente a los shocks enfaticen el crecimien= to y la productividad de los factores de producción, así como el libre flujo de capitales en la balanza de pagos protegiendo un enfoque de crecimiento inclusivo. <= /span>

 

 

 

 

 

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[i]       La ZLC se ocupa de actividades de reexportación. La competencia es f= uerte (Amazon, Intel, Microsoft, y Boeing se instalaron en Costa Rica). Las reexportaciones han aumentado en el 2021 a raíz de que las empresas manejan inventarios viejos. Estos ya sean viejos o nuevos generan = la misma actividad comercial. Los mercados se encuentran afectados por el Covid-19, barreras a importacio= nes, y demoras en despachar mercancías de China. Muchos proveedores no cuentan = con todos los componentes para fabricar por lo que la producción tiene atrasos= de 50-60%. La falta de contenedores al importar menores volúmenes aumentó el flete por contenedor de 20 pies en 500%, de $2,000 a $10,000. Ello hace atractivo comprar inventarios viejos más baratos en la ZLC. Los costos de operación son altos. En France Field se acondicionaron terrenos, pero no se instalaron tuberías de= agua por lo que la póliza contra incendios cuesta tres a cuatro veces más. &nb= sp;A la vez se aumentaron alquileres. Cuando se terminen los inventarios viejos = la actividad de la ZLC podría ser afectada nuevamente a menos de que esta se vuelva más competitiva.

= <= span style=3D'mso-special-character:footnote'>[ii]     Esta consistió en una alianza entre organizaciones cívicas, produc= tivas, profesionales, y comerciales, además de contar con el apoyo de la Iglesia Católica luego de las denuncias efectuadas por el entonces Coronel Roberto= Díaz Herrera sobre los hechos de corrupción del militarismo. Ella se inspi= ró en el movimiento civilista de Filipinas de 1986, el cual derrocó po= r la vía pacífica al presidente Ferdinand Marcos.

[iii]     A= partir de 1998 cada banco maneja su posición de liquidez, el requisito de reserva y = rinde informes a la Superintendencia Bancaria.

[iv]      En cu= anto al alto índice de liquidez se requiere que los bancos calibren bien el niv= el necesario que requieren para asegurar el flujo de recursos del exterior. En relación a ello, en los 70s el sistema bancario se encontraba relativamente indefenso. La contracción del crédito se daba con un sistema bancario en = los que los “money center Banks” marcaban el paso. Incluso, se produjo un c= ambio del origen de los depósitos. Cada sucursal debía captar localmente los fo= ndos para su operación. Los fondos del pool global de tesorería reducían su r= ol. La expansión de la red de sucursales del BNP y, posteriormente la de otros ba= ncos privados, durante los 80s fueron de valor. Con la profundización de la cri= sis política dichas redes permitieron la eficacia de desarrollo de productos no tradicionales para mantener activo el proceso de pago “denominado en US$= . El BNP actuó por sí mismo, en base a la aplicación de conceptos monetarios = a un mercado nacional muy bien conocido por su equipo de trabajo. No hubo intervención alguna del Gobierno Central. Lo mismo sucedió en la monetiza= ción y activación de fondos atesorados o acumulados por la política de austerida= d del gobierno central. En la época COVID-19, tanto la banca privada como la ban= ca oficial muestran importantes captaciones de fondos. Mientras la primera dir= igió los mismos a su cartera crediticia, la banca oficial elevó el nivel de sus activos líquidos, lo que se refleja en la alta posición de liquidez en el sistema bancario. Los bancos funcionan a motu proprio en el contex= to de su administración de activos y pasivos y sujetos a las normas prudenciales bancarias.

[v]=    =    En entrevista en TVN, el asesor legal de MITRADEL = recordó= que el 31 de mayo del 2021 era el plazo para el vencimiento del contrato de trabajadores del sector primario. Quedaban, en ese sector, menos de 1,700 por renovar. En agosto vencerían l= os del sector secundario y en octubre el sector terciario. En total se habían reactivado cerca de 165,000 contratos antes de la fecha límite de mayo de = un total de 284,029 contratos suspendidos. El efecto contractual es que no hay más prórroga= s, y los trabajadores del sector respectivo cuyos contratos todavía estén suspendidos deberán acudir a su puesto de trabajo. La empresa puede optar = por mantener la vinculación con el empleado siguiendo las alternativas que le = da el Código de Trabajo. Puede despedirlo pagando las prestaciones que también establece el Código de Trabajo.

 

 

 

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Invest. Pens. Crit. (ISSN 1812-3864; eISSN 2644-4119)

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Artículo Científico

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